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    江苏鑫瑞德系统集成工程有限公司

    【行业动态】创新建设运营模式,激活智慧城市发展内生动力

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    一、我国智慧城市发展态势分析


    当前,全球范围内已掀起新一轮信息技术革命,以移动互联网、云计算、大数据、物联网为代表的新一代技术体系正加速与经济社会各领域、各行业跨界融合,不断激发技术和应用创新,正在深刻改变传统生产模式、消费方式和商业模式,数字竞争力已成为目前全球各国竞相角逐的核心战略要素。以此为背景,通过充分运用和推广新一代信息技术,提升城市产业创新发展能级,增强城市运行管理效率,提高城市和国家的信息竞争力水平,成为世界各国共识。随着2008年IBM提出“智慧城市”的概念,世界各国开始纷纷抢抓战略契机,借势新一轮信息技术革命浪潮,加快推动城市向智能化转型升级,进一步创新城市发展模式,推动城市可持续发展。


    我国正处于工业化、城镇化尚未全面完成的发展阶段,随着城市规模的不断扩张和城市人口的持续快速增长,空气污染、交通拥堵、食品药品安全问题、公共服务不均等“大城市病”开始显现,成为阻碍城市进一步发展的绊脚石。智慧城市作为推动我国新型城镇化建设、促进产业转型升级、推动经济换挡提速的重要抓手,开始得到国家和各地方政府、企业的广泛重视。2014年,国家发改委、工信部等八部委联合印发《关于促进智慧城市健康发展的指导意见》。2015年,国家标准委、中央网信办、国家发展改革委联合发出《关于开展智慧城市标准体系和评价指标体系建设及应用实施的指导意见》,智慧城市标准化制定工作正式提上国家日程。2016年,国家发展改革委、中央网信办、国家标准委联合发布《关于组织开展新型智慧城市评价工作务实推动新型智慧城市健康快速发展的通知》,以评促建推动我国新型智慧城市建设分级分类、有序发展。在中央及各部委的大力推动和科学指导之下,我国智慧城市发展经历了概念追捧和规?;7陆ㄉ杞锥?,逐步进入科学规划、加强共享、注重创新、追求实效的理性发展阶段。目前在试点规模、服务效能、建设模式、法律法规等方面先后取得一系列进展。


    1.建设规模方面,国家启动多领域试点,地方踊跃探索积极推动创新


    2013年以前,智慧城市建设主要由多个部委开展相关试点工作分别推动。工业和信息化部、科技部、住房和城乡建设部、国家测绘地理信息局、国家旅游局等部门,分别从技术研发、标准制定、试点示范等不同方面开展相关工作,包括国家智慧城市试点、国家信息消费试点、智慧城市技术和标准试点、智慧城市时空信息云平台试点、基于云计算的电子政务公共平台试点示范、信息惠民国家试点城市、宽带中国示范城市、宽带乡村试点工程共八类试点。如工信部开展了中欧智慧城市合作试点,住建部2012年底以来公布了三批智慧城市共计277个试点,国家旅游局在2012年以来确定了两批共33个城市为“国家智慧旅游试点城市”,科技部启动国家863计划智慧城市专项计划,国家测绘地理信息局2013年组织开展智慧城市时空信息云平台建设的全国试点工作。据统计,目前国内所有副省级以上城市、60%的地级及以上城市,以及各地方区县、园区总计启动超过400个智慧城市建设。此外还有多个省份在全省范围内统筹推进智慧城市建设,如北京、河北、上海、江苏、浙江、福建、广东等10多个?。ㄇ校┲贫ǔ鎏耸〖蹲芴骞婊?。部分省份提出构建智慧城市群落,如广东省提出打造“珠三角智慧城市群”。


    2.服务效能方面,以信息惠民工程为突破点,便民服务效能日益增强


    智慧城市的建设和发展离不开以人为本的惠民应用。2014年初,国家发改委联合12部委启动国家信息惠民试点工程,着力推动民生服务领域信息化应用统筹发展和高效利用。2016年初,国务院办公厅发布《推进“互联网+政务服务”开展信息惠民试点实施方案》,着力推动政务服务领域信息共享与业务协同,简化优化群众办事流程。目前全国各地已陆续掀起信息惠民工程建设热潮,加快推动民生服务模式由单向推送向多方互动转变。教育方面,积极推进教育“三通两平台”建设,以信息技术与新媒体为手段不断强化家、校、生多方互动与信息共享,大大提高教育管理与资源服务效率。医疗方面,各地以“医联体”平台建设为抓手,促进优质医疗资源共享,普及应用居民健康卡、电子健康档案和电子病历,试点远程医疗、云医院等服务模式。养老与社保方面,各地积极推进养老机构、社区、家政、医疗护理机构协同服务。稳步推进社会保障一卡通建设,依托医保费用中央和省级结算平台,实现部分城市点对点医保费用跨省即时结算。一站式政务服务方面,加快推进“一号一窗一网”建设,推动政务审批服务改革,切实简化群众办事流程,构建服务型政府。例如武汉市建立“市民之家”,集中整合66个行政审批和公共服务职能部门、318个服务窗口,通过推动条块部门间的数据共享和系统互通,一个审批数据的处理通过全流程由过去的2天缩短到37分钟。


    3.建设模式方面,呈现政府引导、市场主导多元化建设运营发展态势


    随着我国智慧城市建设全面步入建设运营阶段,市场资本成为各地方政府关注的焦点,各地先后启动一批智慧城市政企合作项目,旨在通过政府搭台、企业唱戏的合作模式,吸引IT服务商、综合集成商、电信运营商等企业参与智慧城市建设,充分发挥企业专业化运营和技术支撑优势。据统计,截至2016年10月,国家财政部入库智慧城市政府和社会资本合作(下简称“PPP”)项目共计71项,总投资规模达到565亿元,涵盖公安、交通、旅游、数据中心、网络、卫生等公共领域。具体合作模式包括股权合作、购买服务、特许经营等。例如,山东阳信县与易华录合资3000万元成立智慧阳信运营公司(SPV),2016年4月成功引入市场资本和山东智慧城市PPP发展基金7000万元,用于支撑智慧阳信建设。10月,广东云浮市启动智慧城市云计算数据中心PPP项目招标,公开标的投资5.5亿元,购买服务期限20年。12月,甘肃张掖市与高新兴达成协议,由高新兴负责张掖智慧政务、双创服务、自然灾害预警监测、智慧旅游、智慧教育等七大智慧应用项目特许经营权,总投资5.4亿元,运营期限18年。


    4.存在问题分析


    总体来看,我国智慧城市建设以政府推动为主,国家层面不断加强顶层规划设计与政策引导,各地方政府为主体积极推进智慧城市建设,此种模式有别于海外智慧城市市场主体化发展路径,其优势在于能够集中优势资源,加强多主体统筹联动与有效对接,但也存在一定不足,目前来看主要体现在投融资体系尚健全,资金供需严重不匹配。据统计,目前我国各智慧城市试点基本都出台了相应的发展规划,总体预计投资规模超过一万亿元,而资金来源主要有三个:一是地方政府财政资金投入;二是社会资本投入,以企业投资为主;三是商业金融机构贷款,例如国开行的800亿元智慧城市专项投融资额度。但在具体实施时,其可行性却大打折扣,具体体现在以下几个方面:

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    一是地方政府多数债务压力严峻,依赖财政支出的智慧城市建设“举步维艰”。据国家发改委预计,2016年底我国各地方政府总负债规模将接近30万亿元 ,个别地方政府资产负债率超过100%。而在智慧城市建设中,地方政府投资往往又集中在信息基础设施领域,投资规模相对较大,进一步加剧地方政府财政负担,导致智慧城市建设迟迟难以落地。


    二是部分非经营性项目由于缺乏合理盈利模式,社会资本参与动力不足。对于智慧城市领域非经营性项目,由于缺乏直接资金回报,因此合理的政企合作与盈利模式至关重要。但当前各地智慧城市PPP试点项目“重建设、轻运营”现象依然严重,对于项目长期可持续运营方案缺乏足够的重视和相关专业化支撑,部分先行智慧城市PPP试点项目逐渐演变成“投资黑洞”,项目烂尾频发,进一步打击企业参与智慧城市建设的积极性。


    三是第三方融资渠道贷款条件苛刻,多数政府项目难以获得资金支持。例如国开行虽然设置了800亿元智慧城市专项投融资额度,但由于PPP模式下项目还款不再由财政兜底,能否收回贷款本息完全取决于项目长期运营情况,因此金融机构对于PPP项目贷款主体审核更加严格,审核指标包括地方财政收入、GDP、政府负债率、年度商品零售总额、贷款主体信用评级、资产负债率、实收资本等等。目前只有极少数试点城市申请到专项贷款。


    二、海外智慧城市领域建设运营模式创新发展经验


    1.合作模式方面,以长期目标为导向,政府主导,企业推进,权责界定明晰


    一是加强智慧城市中远期顶层设计,为政企合作提供良好的时间延续性保障。以德国、丹麦为典型代表,由地方政府主导,制定长期大跨度的城市发展规划(如曼彻斯特(2010-2030)、阿姆斯特丹(2010-2040)、新加坡(2015-2050)等),从目的、效果的角度明确城市未来发展的宏观目标,并使之具备一定的法律效力,政府换届也能依规划推进执行,确保规划具备较好的延续性,为PPP模式应用奠定基础。


    二是设立城市级专业机构,负责合作项目和团队筛选。例如德国法兰克?;繁>?、柏林伙伴公司、佛里德里希哈芬虚拟市场有限公司等,由其负责从市场挑选最具吸引力并适合当地实际的智慧城市项目。


    三是针对具体的项目建立项目总体推进委员会。联合项目参与主体,制定项目合作过程中的执行、收益、标准、考核等规则,明确政府和社会资本以PPP模式参与智慧城市领域建设需要遵循的标准、制度和分工,这也是PPP合作模式成功的核心因素所在。


    四是通过财政资金入股的形式实现项目总体方向和进度把控。政府通过财政资金注入占有项目公司一定比例的股权(10%左右,保证位列前三大股东),将有限的财政资金直接投入项目建设,成为项目董事会主要成员,直接参与项目战略制定,总体把控项目前进大方向。


    五是设置规划动态调整机制。在项目策划阶段,政府在开展前期调研之外,会充分征求当地居民的切实需求并选取部分志愿者进行实际体验,结合民众意见和建议对项目方案进行二次论证和修改完善;此外,随着各项项目建设的推进和城市发展,对城市长期发展规划的目标进行微调改进,确保让所有参与者最大限度地发挥能动性。


    2.资金来源方面,政府依法形成智慧化项目盈利空间,积极拓展投融资渠道


    一是通过开放信息资源,创新智慧城市建设盈利模式。以英国、西班牙、法国为典型代表,推动城市基础信息资源的有偿开放,通过出租城市非涉密公共数据资源,政府获得智慧城市建设资金,而企业通过对城市基础数据资源的挖掘,寻求面向市场的商业价值,从而形成新的商机,支撑智慧城市建设,形成良性循环,典型案例包括法国伊希莱莫利诺的城市基础数据资源租赁和意大利威尼斯城市自建光纤宽带网络租赁。


    二是开发智慧城市标准体系,形成可持续盈利空间。通过开发科学的智慧城市标准体系,形成知识产权并向需求城市收取专利费用,获得智慧城市建设资金,典型案例如西班牙巴塞罗那,市政府与企业合作共同开发和设计了一套统一的智慧城市标准体系,包括基础设施接口标准、数据采集标准、设备采购标准、技术标准等,其所有权属政府和开发企业所有。其他城市采用这套标准体系时需要向巴塞罗那和开发企业支付专利费用。


    三是积极争取多元化资金支持。如针对纯政府公共服务项目,大部分由市政府财政直接支持,其余部分通过市民付费、财政补贴及商业模式创新等形式获得区域性发展基金支持。典型案例包括英国曼彻斯特市民网页、大曼彻斯特轻轨、智慧自行车港等项目。


    四是通过参与承接国家、地区和行业内大型项目,相应向不同的目标主体申请资金支持,资金来源包括区域基金、国家财政、社会资本等多个渠道。例如,为实现节能减排,欧盟提出温室气体排放减排目标,同时为500多个相关城市提供1.15亿欧元资金;德联邦政府提出“电动汽车国家发展计划”,则其需要在为期4年的项目中为4个试点城市提供8000万欧元专项资金。此外,德国电信、西门子、宝马等大型企业出于产品推销和市场推广需求,会在全国范围选取部分城市开展试点,城市通过积极参加企业开展的试点竞赛,变相获得社会资金支持。


    3.保障机制方面,完善支撑服务体系,强化全流程审计,确保多方合作共赢


    构建中央—地方两级PPP支撑服务机构,强化政企合作项目支撑服务体系。专职负责为各地方PPP项目提供投融资、项目运作、风险管理、等方面的技术支持。国家层面支撑机构的设置主要包括两种方式:一是将PPP中心设立于财政部,如英国、澳大利亚、南非等;二是PPP中心独立于政府部门,如德国和韩国。地方层面是否设立分支机构主要取决于各国经济规模及投资决策权的下放程度。典型代表例如,英国政府成立合作伙伴关系组织(PUK),负责推广PPP/PFI理念,对PPP交易提供程序和管理方面的技术援助。在地方政府层面,财政部与地方政府协会联合成立了地方合作伙伴关系(Local Partnerships),主要负责为地方政府提供PPP项目技术援助和评估服务。美国引导各州政府建立了7个PPP政府机构,主要职责是PPP政策制定和业务咨询。欧盟联合欧洲投资银行、欧盟委员会,以及欧盟成员国和候选国,成立欧洲PPP专家中心(EPEC),致力于在PPP领域分享推进经验和应对新挑战,为欧盟内部各公共部门应用PPP提供技术援助。


    构建完善的法律体系和治理结构,强化PPP项目资金及权责管理。以管理机制确保PPP项目资金管理和权责划分公开透明,项目运营实现全流程监管和绩效评级。以英国为代表,在项目谈判环节,政府与私人部门以标准合同的形式明确确定参与各主体在项目规划、执行各个阶段的分工、目标和权利义务,并明确政府、环境变化时可再商谈的条款,保证合同的公正合理。合同履行受法律?;?,一方违约另一方可起诉。在资金管理环节,获得多方联合投资之后,由政府作为投资管理主体,对资金使用情况进行严格考核和跟踪,定期公开资金使用情况,以此充分激发本地市场资本参与建设的积极性。在项目运营环节,由项目参与主体组建项目委员会,负责对项目合约条款开展定期审核;设定专门的第三方仲裁机制,负责对项目合约条款进行动态调整,最大限度消除各参与主体的分歧,保证项目合作目标的一致性、公正性和有效执行。


    三、创新我国智慧城市建设运营模式的建议


    为进一步引入市场机制和资金参与智慧城市建设,加快推动多元化政企合作发展模式的广泛利用,破解智慧城市大规模投资和可持续运营发展困局,支撑我国智慧城市建设从“量”向“质”转变,持续深化智慧应用发展成效,从创新投融资服务体系、拓展多元化项目盈利空间和强化政企合作发展环境三个方面提出发展建议。


    1.推动智慧城市领域向民资开放,建立多元化金融服务体系


    一是由国家相关部委牵头组织定向引导私募、投资公司和创投等社会资本共同参与筹建智慧城市产业发展基金,以股权合作等模式参与一批试点城市智慧城市重点领域建设。


    二是鼓励试点地方政府按照一定投资比例参与股权合作,发挥财政资金的杠杆放大效应,以此吸引商业银行、国开行、风投等更多社会资本参与地方智慧城市建设。


    三是从智慧城市公共服务领域入手,选取具备一定经济效益、不涉及政府信息安全、需要长效化运营的服务项目作为智慧城市民营资本开放试点,如城市通信管廊、公共WIFI、社区服务、智慧养老等,通过机制创新吸引民资参与建设运营,逐步改变政府掌握资源与民争利的局面,为民营资本积极参与智慧城市建设奠定良好的制度环境。


    2.推进信息资源深度开放,创新智慧城市PPP模式盈利空间


    一是通过部门联合规章、规范性文件等方式推动城市公共数据开放立法,建立数据开放标准、界定数据开放边界、明确数据开放权责划分和追责机制,为数据开放提供法制基础。


    二是选取条件成熟的试点城市立足已有政务资源管理平台,面向企业试点有偿开放部分业务领域数据资源,通过数据租赁获得智慧城市建设资金。


    三是试点通过明确划分社会资源开放主体、内容、流程、频度等关键问题,向企业提供政务数据资源的无偿使用权限,企业通过数据资源开发利用获得的增值收益支撑试点城市智慧城市项目建设。


    3.强化组织保障和考评,推动智慧城市PPP项目运营规范化


    一是引导地方城市加强PPP模式专业化支撑服务机构建设和引入,推动组建地方性PPP项目专业咨询机构库,集聚PPP咨询服务企业,面向智慧城市领域合作项目提供投融资模式研究、财务模型搭建、财务分析、PPP项目合同文件编制、协助招商谈判、法规制度咨询等服务。


    二是建立智慧城市领域PPP项目绩效考评机制。对通过PPP模式推进智慧城市重点项目建设的城市,引导其以项目公司、项目推进小组或第三方绩效评估机构为主体,对重点领域PPP项目开展绩效评估,包括对项目日常运行过程中的关键绩效指标进行持续跟踪,结果作为政府购买服务及财政补贴费用的支付依据;对项目开展的阶段性绩效进行评价,例如每隔3年~5年开展一次公共产品和服务的数量和质量、资金使用效率、运营管理、可持续性、公众满意度等阶段目标的综合评价,以评价促进运营主体持续提升项目实施、公共产品和服务供给的质量和效率。




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